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- 发布日期：2026-06-28 13:55 点击次数：100
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“十四五”规划纲要明确提出，发展壮大城市群和都市圈。国家发改委2020年和2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务中点名的南京、福州、成都和西安4个都市圈，2021年已经有3个获批，分别是南京、福州和成都都市圈发展规划。进一步增强城市群和都市圈综合承载能力，率先打造成为高质量发展的增长极和动力源，对于推进新型城镇化进程、建设强大国内市场、推动高质量发展、构建新发展格局具有关键作用。 一、都市圈的内涵及要素条件 2019年2月19日国家发改委公布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》首次明确了都市圈的概念——“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。从空间形态上看，都市圈是由一个具有“中心地”功能的核心城市与周边具有密切交通、经济和社会联系的近邻中小城市组成。从内部联系上看，都市圈的核心城市和中小城市的一体化发展趋势十分明显，核心城市吸引着大量资源及劳动力，并促进城市之间的相互联系和分工协作，带动周边地区的经济协同发展。 中国已具备都市圈发展的四个要素条件：城市型社会的到来、强大的核心城市、成长的周边城市、发达的公共交通。 二、都市圈的四种类型 与发达国家自发形成的成熟都市圈不同的是，中国都市圈发展水平参差不齐。目前，我国已初步形成四种类型和协同水平都市圈： 第一类是成熟型都市圈。这类都市圈经济规模体量大、人口集聚度高、内部联系紧密，辐射带动能力强，具有战略地位。 第二类是赶超型都市圈，核心城市区域中心城市，中心城市与外围城市联系日益紧密，并呈现区际融合发展态势。 第三类是成长型都市圈，包括众多区域性中心城市，这类城市经济势能较弱，城市体系相对较完善，区域内要素流动整合不断强化。 第四类是培育型都市圈，即中心城市有一定基础，未来有望发展成为都市圈的区域。 三、都市圈与城市群的关系 城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。城市群、都市圈建设是城市化发展的必然趋势，都市圈建设又是推动城市群一体化的抓手。 就都市圈和城市群的关系而言，应先有都市圈后有城市群，都市圈是城市群形成的必要条件，没有都市圈就没有城市群。当然有都市圈不一定形成城市群，能否形成要看周边城市的情况。都市圈与周边的城市圈耦合在一起，没有断裂带，难以分清都市圈和城市圈的边界，这样城市群就形成了。城市群范围比都市圈的范围要大很多，但也不可能无限扩张。无论是都市圈还是城市群，都要经历自然的历史的发展过程。城市群不是规划出来的，但城市群形成以后就需要规划。通过规划明确各城市的功能定位，加强分工与合作，抑制恶性竞争，避免“马太效应”出现。 都市圈主要以核心城市及其影响区域为重点，力图构造城市区域一体化发展格局；城市群则侧重于城市与城市之间的群体网络关系，试图促进网络格局优化和战略协同。从实际应用角度看，都市圈具有自下而上的实践特色特征，城市群具有自上而下的政策引导特征。从发展阶段看，城市群是都市圈发展的更高级阶段。 四、都市圈的政策解读 (一)提出背景 近些年城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。在经济全球化、知识经济化、城市区域化、区域一体化趋势背景下，都市圈以其发展的综合性和开放性作为创新资源配置和创新活动开展的空间载体，相比于单一城市节点，更有利于承载并体现区域乃至国家竞争力。 (二)目标愿景 到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。 (三)相关政策 都市圈与城市群发展将成为未来中国城镇化发展的主旋律。早在国家的“十一五”规划纲要中就提出了以城市群作为城镇化主体形态的战略，“十二五”和“十三五”规划纲要继续强调了这一城镇化战略，当时“都市圈”往往在地方规划实践中被提及。随后《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确了国家城镇化“两横三纵”的基本格局及城市群发展战略，进一步提出了“培育形成通勤高效、一体化发展的都市圈”。 2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出，要培育发展现代化都市圈。2018年，国家发改委下发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，指出要“稳步推进都市圈建设”，“引导要素在城市间高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和产业”。 2019年2月19日，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出要培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。并提出了都市圈建设存在的交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等突出问题。这是中央政府第一个有关都市圈发展的重要文件。它是在中国城市化和区域经济一体化加速发展，京津冀、粤港澳和长三角城市群相继上升为国家战略的背景下出台的。 2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调要“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。 2020年12月7日，国家发改委等四部门发布《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见的通知》，强调积极有序推进都市圈市域(郊)铁路建设，为完善城市综合交通运输体系、优化大城市功能布局、引领现代化都市圈发展提供有力支撑。 2021年4月，国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(下称《重点任务》)中，既提出支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，又提出支持其他有条件中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展规划。《重点任务》提出，增强中心城市对周边地区辐射带动能力，培育发展现代化都市圈，增强城市群人口经济承载能力，形成都市圈引领城市群、城市群带动区域高质量发展的空间动力系统。充分利用既有铁路开行市域(郊)列车，科学有序发展市域(郊)铁路，打通城际“断头路”。推进生态环境共防共治，构建城市间绿色隔离和生态廊道。建立都市圈常态化协商协调机制，探索建立重大突发事件联动响应机制。 五、我国现代化都市圈建设现状 (一)政策支持体系逐步完善 为进一步发挥都市圈对经济发展的带动作用，我国出台了一系列支持和引导政策。2019年，国家发改委出台了《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)，作为我国推动都市圈建设发展的指导性文件。后续国家发改委等四部门发布《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见的通知》，各地也相继推出各自都市圈发展规划。总之，这些都市圈发展意见和规划主要侧重产业引导、公共交通网络、政府支持领域和生态发展等方面。 (二)基本形成都市圈内各城市产业协调分工格局 现代化都市圈强调强化核心城市的带动力量，也要求周边中小城市的配合，都市圈内各城市应该做到产业分工、优势互补、功能匹配。核心城市要注重积聚优势创新资源，开创高端服务领域，提高经济密度。各地都市圈通过关键共性技术攻关，建设公共创新平台等方式，加快制造业转型升级，重塑产业竞争新优势，推动核心城市产业高端化，非核心功能逐渐转移至周边城市。都市圈中小城市充分利用自身优势，出台优惠土地政策和人力资源政策，提升本地营商环境，增强招商吸引力，加快打造制造业基础，推动周边中小城市建设多层次基础设施网络，承接核心城市的产业转移，以此促进都市圈内各城市功能互补、产业错位布局和特色化发展，形成都市圈内大、中、小城市各具特色、功能互补的发展格局。同时，统筹整合都市圈内新区、园区等各类平台，支持建设一体化发展和承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展。还有一些都市圈各城市政府建立了联合招商机制，形成多城市联合共同开发的格局。 (三)强化都市圈公共交通网络建设 《意见》中指出，公共交通建设要增强都市圈基础设施的连接性与贯通性，加快构建都市圈内贯通的公路和轨道交通网络。为增加区域内城市之间的联系，各都市圈加强建设城市间公路通道，特别是注重打造高速公路、国省干线和县乡公路等城市间多层级的公路网。统筹规划都市圈内的轨道交通网络，构建以轨道交通为主要通勤方式的交通网。在近些年的都市圈轨道交通规划中，各地都注重实现干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通“四网融合”。并且核心城市的轨道交通建设逐渐向周边城市延展。为了推动物流资源快速配置，都市圈还加速打造“通道+枢纽+网络”的物流运行体系，在区域内统筹布局货运场站、物流中心等，支持城市间协同或者和合并建设物流枢纽，提升城市间的物流运行效率。另外，都市圈各城市间更加注重市政设施的协调布局，规划建设垃圾处理厂、变电站等市政基础设施。推动都市圈供水、供电、供气、供热和排水等管网的合理衔接，注重对各类管网的合并发展和市场化运营。伴随数字经济的兴起，各地统筹都市圈信息网络建设，特别是区域内的网络一体化建设布局，加快布置第五代移动通信和新型基础设施建设，实现城市间的网络提速并合理降费。 (四)推动都市圈公共服务一体化建设 现代化都市圈要求推动公共服务的合理化配置，构建都市圈内一体化服务平台。各地都市圈构建过程中以实现公共服务整体提升及均衡普惠为目标，统筹推动基本公共服务、基本社会保障和社会治理一体化发展，提升都市圈城市间公共服务的共建共享水平。同时，创新公共服务供给的市场化改革模式，使服务供给更加多元化，根据常住人口的规模和特征，增加康养、家政等服务内容。为促进都市圈人口的充分流动，各地加快建设包含各类社会保障功能的统一服务平台，推动城市及各类社会保障功能的衔接。逐渐推进区域内各城市工伤认定政策的统一和结果的互认。促进城市公共租赁住房按照常住人口规模提供保障，同时提升住房公积金的统筹层次，并推动在都市圈内各城市间的信息交换和核查机制，允许异地住房公积金转移接续和贷款。各城市的政务信息逐步实现互通互认，对法律法规没有规定的证明事项予以消除。为推进信息共享，优化办事流程，推进都市圈“一网通”建设，实现各类政务服务事项全部纳入网络平台办理。建立和完善跨行政区间的社会治理体系。而新冠肺炎疫情的常态化防控，又加速推进建立和发展城市间对于突发公共事件的联防联控机制、灾害事件预防处理机制和紧急救援行动的联动机制。 (五)促进都市圈低碳生态和可持续发展 以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，强化生态网络共建和环境联防联治，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升。构建绿色生态网络，推动环境联防联治，建立生态环境协同共治机制，加快生态环境监测网络一体化建设。注重推进行政区之间的生态空间保护，加快对破坏的都市圈生态环境修复，严格规范工业源、移动源和生活源排放污染治理，鼓励城市建设中的节能改造和使用，建立区域内和区域间对大气污染、流域水污染、土壤污染、噪声污染的综合防治和利益协调机制。在都市圈建设中探索生态保护性开发模式和生态补偿机制。 六、国内都市圈发展的实践经验 (一)南京都市圈的实践经验 1.范围界定 作为首个获国家发改委批复的都市圈规划，当中明确：南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，面积2.7万平方公里，2019年末常住人口约2000万；规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市，总面积6.6万平方公里，2019年末常住人口约3500万，人均GDP达11.3万元。 2.政策背景 2019年《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》指出，要将南京都市圈建设为国家级现代化都市圈；同年，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，要加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展。2021年2月，《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》(发改规划〔2021〕174号)发布，同意批复的《南京都市圈发展规划》进一步指出，江苏、安徽两省要在基础设施、创新体系、产业分工、公服共建、生态共保、城乡融合等方面共同发力，推动长三角区域率先形成新发展格局，进而实现长三角区域一体化高质量发展。2021年3月22日江苏省人民政府安徽省人民政府联合印发《南京都市圈发展规划》。 3.发展目标 把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。到2025年，人均GDP超过15万元，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍总体消除，成本分担和利益共享机制更加完善，同城化建设水平全国领先。到2035年，在全球价值链和产业分工体系中的位置大幅跃升，综合竞争力和国际影响力显著增强，资源配置中心的枢纽作用更加凸显，同城化机制更加健全，具有国际影响力的现代化都市圈基本建成。 4.经济发展现状 在国家大力倡导城市一体化发展的背景下，近年来，南京都市圈经济发展表现突出。2019年都市圈中心城市南京市的年末户籍人口达710万人，邻近城市人口也均超200万。根据2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》的划分标准，南京属特大城市，都市圈内其余城市也均为大城市。在经济方面，2016年南京地区生产总值(GDP)超万亿元，成为中国第11个跻身“万亿俱乐部”的城市。2019年，南京GDP高达14031亿元，与2018年12820亿元相比，同比增长约9.45%，超额完成国家“国内生产总值增长6%-6.5%”的预期目标。与此同时，2019年南京市人均GDP约为16.57万元，接近世界中上等发达国家水平，综合实力进一步提高。南京作为都市圈中心城市的地位十分明显。南京的地区生产总值占都市圈总产值的比重约为36.85%，中心城市南京与都市圈其余城市的经济发展存在明显的二元落差。 5.主要发展特征 (1)产业结构 从2019年南京都市圈各城市与全国的产业发展情况来看，滁州、宣城、淮安三市农业占比偏高，尤其是淮安市，农业占比将近10%，而第二产业仅为41.78%，产业结构存在一定的不合理性。此外，中心城市南京的第三产业增加值占比(62.02%)远超第二产业(35.93%)，服务业发展较为活跃；但同期其余城市的第三产业增加值比重均不超50%，未达全国平均水平(54.3%)，都市圈整体的服务业发展较为滞后。在8个城市中，南京的产业结构发展最为合理，淮安最不合理，滁州、宣城和扬州三市的合理性低于全国平均水平。 (2)交通基础设施 南京都市圈致力于打造以南京为中心的1小时通勤圈，坚持优化提升区域对外联络通道，缩短跨区域通勤成本和时间，实现都市圈交通基础设施一体化发展。从地理位置上来看，南京交通连接南北、四通八达，是整个华东地区最重要的交通枢纽之一，也是长江沿岸城市进入长三角核心区的重要通道。目前，以南京为中心的现代化综合运输体系已基本形成，快速公路和干线铁路在已有的基础上正不断地扩张与网络化。2019年，南京客运总量共计91518万人次，交通运输、仓储和邮政业从业人员约10.48万人，交通运输量与从业人数在都市圈与区域内占据绝对体量优势。中心城市至都市圈内其余城市的城际铁路、都市圈高速环线、过江通道也正紧张有序地规划与建设中。未来，南京作为中心城市的交通地位将更加明显。 但是，南京都市圈的交通建设也存在一定的问题。比如城市轨道交通和区域铁路间的联系不够紧密，城际轨道交通线路建设过程中缺乏对不同城市需求差异性的考虑，导致区域内个别城市的出行时间偏长、成本较高，难以适应区域一体化发展要求。都市圈内实有营运公共汽(电)车辆数量和每万人拥有公共汽(电)车数量存在一定的不合理性。个别城市市辖区人口较少，但市辖区内年末实有营运公共汽(电)车辆数较多，人均拥有数量甚至赶超中心城市南京；而个别城市的城市化进程较快，市辖区人口较多，相比之下所拥有的营运公共汽(电)车辆数不足以支撑其人口与经济的快速增长，人均铺装道路面积和每万人拥有的公共汽(电)车数较少。 (3)生产生活生态效率 都市圈经济的持续增长离不开区域内生产效率的提高，从根本上讲是离不开区域创新能力的提升。在深化实施创新驱动发展战略的背景下，2003-2016年南京都市圈的创新活动虽比较活跃，专利(发明专利)申请数量迅速增加，但总体的生产效率还有待提高。 《南京都市圈发展规划》中明确提出：要推进都市圈内医疗资源统筹优化，教育资源优势互补、合作发展，实现优质教育、医疗资源共建共享，扩大公共服务范围。2003-2019年南京都市圈内各城市年均医生数和普通高等学校在校生数总体上增长较快，普通高等学校数虽变化不大，但也大体逐年增加。都市圈整体的医疗与教育资源逐年丰富，发展前景十分广阔。都市圈内医疗和教育资源主要集中在中心城市南京，内部发展并不均衡。 《南京都市圈发展规划》中也明确指出：要强化生态环境共保联治，共同改善区域内的大气环境质量，打造绿色都市圈。都市圈和区域内生态环境治理与空气质量优化将成为苏皖两省政府的重点工作之一。南京都市圈内的空气质量指数(AQI)大致呈逐年下降趋势，但相比于全国的空气质量指数，当前南京都市圈的空气质量指数仍然较高。生态环境与空气质量问题仍将是南京都市圈和周边城市未来需着力解决的问题。 6.面临的挑战 (1)需要正确评估中心城市南京未来发展的合理规模与发展定位。现阶段，南京在省域中心城市中首位度并不算高。中心城市首位度偏低，则对都市圈和区域内经济的带动力不强；但若首位度过高，又会对都市圈和区域的中小城市形成挤压。因此，如何控制南京市合理的发展规模，让中心城市与周边城市形成高效互动，是当前南京都市圈发展的一大挑战。 (2)都市圈城市间如何形成合理的产业分工，加强一体化发展的格局。目前都市圈内各城市间产业发展存在较大差异，各地区资源优势不尽相同。中心城市南京的第三产业发展较为超前，但传统产业生产成本居高不下。而其余城市要素成本较低，但产业发展不够合理。如何让都市圈各城市间取长补短，形成一体化分工协作模式，是未来南京都市圈发展的又一挑战。 (3)关于都市圈的跨省级行政区治理问题。跨省级都市圈建设在中国是首次开展，尚缺乏相关经验。南京都市圈地跨苏皖两省，如何实现跨省区交通基础设施一体化、市场一体化、生态环境治理一体化和公共服务均等化等问题将是又一项重大挑战。 (二)福州都市圈的实践经验 1.范围界定 福州都市圈由以福建省福州市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，主要包括：福州、莆田两市全域，宁德市蕉城区、福安市、霞浦县、古田县，南平市延平区和建阳区、建瓯市部分地区，及平潭综合实验区，陆域面积2.6万平方公里，2020年常住总人口约1300万人，地区生产总值约1.5万亿元，分别占福建省的21.5%、33.5%和34.5%。 2.政策背景 习近平总书记在宁德、福州工作期间，就提出了“山海联合、优势互补、相互辐射、共同腾飞”的发展理念。多年来，我省始终沿着习近平总书记指引的方向，深化山海协作，推动城乡统筹。推进福州都市圈建设是深入贯彻落实习近平总书记对福建工作重要讲话重要指示批示精神，秉承习近平总书记在福建工作时的发展理念和创新实践，深入实施区域协调发展战略的具体举措，有利于加快融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，促进福州和周边兄弟城市一体化高质量发展。 2011年10月，福建省福州市提出推进“福莆宁同城化”。2019年，福州市牵头莆田市、南平市、宁德市、平潭综合实验区三市一区编制《福州都市圈发展规划》。 2020年以来，国家发改委将支持福州都市圈编制实施发展规划作为新型城镇化和城乡融合发展重点任务。全省“十四五”规划也明确提出“高水平建设福州都市圈”。 2021年1月28日，福建省委常委会会议审议通过《福州都市圈发展规划》指出，突出福州市龙头带动作用，发挥相关城市比较优势，强化项目支撑，促进城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居，打造竞争力强的现代化都市圈。 2021年5月，国家发改委的复函，使福州都市圈成为继南京都市圈之后，国内第二个获得国家层面批复同意发展规划的都市圈。 2021年11月29日召开的福州都市圈建设推进会审议了审议了《关于成立福州都市圈高质量发展领导小组的通知》《福州都市圈(闽东北)共建共治共享行动纲要》《福州都市圈(闽东北)重大基础设施互联互通建设工作方案》，四市一区(福州、莆田、南平、宁德、平潭)共同签署了《同城化同家园——共建福州都市圈合作备忘录》《共建福州都市圈物流产业协同发展框架协议》《福州都市圈政务合作协议》《福州都市圈数字化协同发展合作协议》，就加快推进福州都市圈建设取得了一系列阶段性成果。 3.重大意义 建设福州都市圈，有利于提升福州省会城市影响力，发挥中心城市的核心引擎作用，促进福州与周边城市(镇)协调联动发展，推动粤闽浙沿海城市群高质量发展；有利于深入实施国家区域协调发展战略，在“山海联合、优势互补、相互辐射、共同腾飞”的基础上，打造全国都市圈一体化发展示范区，形成新时代城市—区域协作的“福建方案”；有利于深化和引领两岸融合发展，为促进祖国统一发挥更大作用。 4.战略定位 《福州都市圈发展规划》提出，要把福州都市圈打造成福建高质量发展重要增长极、两岸合作重要门户、21世纪海上丝绸之路核心区重要支点、优质幸福生活圈。 5.发展目标 到2025年，都市圈综合实力显著增强，中心城市竞争力显著提升，同城化发展取得明显进展，区域内生发展动力进一步提升，高水平互联互通格局成形，基本公共服务实现均等化，形成现代产业体系格局，进一步提高能源资源利用效率，区域协调发展新机制基本建立，阻碍要素流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成为我国东部沿海地区高质量发展引领区。届时，基础设施联通更加便捷，产业分工协作更加高效，开放合作交流更加密切，生态协同保护更加有效，公共服务共建共享更加全面。 到2035年，都市圈综合竞争力大幅提升，与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制不断完善，建成产业分工高效率、城乡发展高品质、生态环境高质量、开放创新高层次、同城发展高水平的现代化都市圈。 6.发展规划编制实践 (1)福州都市圈协同发展过程中的核心问题 一是福州市的经济规模和发展速度远高于周边城市，功能服务集聚，辐射带动不足。二是以交通、产业和公共服务等为代表的专项空间发展各自为政，协同不足，城市之间联系强度较低。三是跨界地区有合作需求，但难以落实。例如，滨海新区与平潭综合实验区，其政策叠加效应将释放大量动能，实现双赢，但缺乏利益分配等机制支撑，合作推进遇阻。四是多山靠海的生态环境对建设用地供应造成了极大的门槛制约，难以形成传统都市圈的圈层拓展格局。 (2)福州都市圈规划编制内容 1)全域空间方面，共筑以福州为核心引领的一体化发展新格局 在功能协同方面，首先加强福州主城区的教育科研、高端服务业等功能的进一步聚集，加强福州新区空港门户、高新技术产业功能的培育升级，以“一主一副双中心”，带动都市圈整体发展提升。其次，充分发挥福州市、平潭综合实验区“多区叠加”的政策优势，与平潭开放政策高地形成功能协同。最后，立足职能优势，推动综合服务、对外开放、科技创新、先进制造和文化旅游五类重点功能在区域尺度统筹布局。 在结构优化方面，首先进一步优化中心体系，加强对周边城市的培育，鼓励多核发展。其次，加强构建网络化空间格局，具体包括强化沿海沿江的“T”型发展走廊，重点布局综合服务、区域商贸、总部经济和高端科技研发等职能；赋能山海对话轴带、沿山发展轴带，加强港区疏港通道与区域交通走廊的联系，拓展内陆腹地，加强福州市与周边城市的功能协同；预控生态廊道，提升都市圈生态环境品质。最后，构建以湾区为载体的特色空间体系，聚焦差异化竞争优势，科学推进建设港口引领的环三都澳临港经济湾区、城区引领的闽江口综合服务湾区和产业引领的湄洲湾先进制造业湾区。 在城乡统筹方面，应用“两山”理论，以“工农文旅”赋能乡村，提升山区发展内生动能，推进“海帮山”向“山海协同发展”迈进；全面推进古田、永泰与仙游等山区县城提档升级，完善公共服务，推动生态资源产品化、产业化；加强绿色产业、文化、旅游和创新等要素在山海对话轴带、沿山发展轴带的轴向聚集。 2)专项空间方面，推动交通、产业、生态等方面的同城化发展 福州都市圈规划从交通、产业、生态、公共服务、对外开放和文化等方面的空间视角切入，分别提出各要素的一张网规划。以交通板块为例，首先明确“T”型区域大通道的共建共享、国际性综合交通枢纽的共建共享，集各城市之力拓展都市圈的腹地范围。其次完善内部铁路、公路的一张网规划，并在规划同步的基础上，提出“建设同步、竣工同步、使用同步”的引导要求。最后加强多元公共交通工具间的便捷换乘，鼓励打破行政边界障碍，畅通跨行政区通勤、空港接驳，鼓励市场提供通勤服务。 3)跨界空间方面，释放要素联动动能，形成体制机制创新示范 福州都市圈跨界空间因山海要素限制，尚未表现出“连片发展”类型，主要表现为“要素联动”型。依据发展动力，可具体细化为以“政策联动”主导的滨海新城—平潭环福清湾跨界地区、以“旅游联动”主导的平潭—福清环福清湾跨界地区、以“汽车产业联动”主导的宁德—罗源环三都澳湾跨界地区、以“港口产业联动”主导的涵江—福清环兴化湾跨界地区。 在具体引导方面，应结合跨市级行政单元的发展动力，协调差异化发展诉求，协同建立共同发展愿景，在交通一体化、产业一体化、市场一体化、生态一体化、公共服务一体化方面给予引导，创新体制机制，形成示范经验并扩大应用于整个都市圈。 4)完善、建立都市圈协同治理体制机制 福建省闽东北地区协同发展历史悠久、基础良好，福州都市圈位于闽东北地区核心圈层，具有良好的组织基础，但同时也面临如何跨越现有行政区划的体制性障碍、如何解决不同发展水平的成员参与合作的激励机制、如何用好用足政策叠加优势等问题。福州都市圈发展规划从完善政府政务合作机制、建立利益分配机制和建立利益增效机制三个维度，组织建立了体制机制一体化板块。 7.下一阶段工作重点 (1)共建福州都市圈，实现同城化同家园 按照《同城化同家园——共建福州都市圈合作备忘录》，四市一区将以基础设施、产业与创新、公共服务、生态环保等为协同重点，根据共建共治共享、平等互利原则，建设具有重要影响力的现代化都市圈，实现同城化同家园。 1)推进基础设施一体化。加快建设国际航空城，提升都市圈航空枢纽体系服务能级，推进多式联乘联运。加快重点港区开发建设。完善省内外大通道建设。建立完善1小时就业通勤交通体系。协同推进5G网络布局及网络安全保障系统。共建清洁能源基地，强化储运体系。推进跨区域引调水工程。强化都市圈内市政设施协调布局。完善防洪防潮减灾综合体系。 2)强化产业分工协作。谋划建设中国东南(福建)科学城，加快打造科创走廊，带动山海、沿海协同创新走廊发展。加快建设东南汽车城，大力发展新能源、智能网联汽车产业。优化发展纺织化纤及鞋服产业链。打响新型材料、海上福州国际品牌等，推动新材料、生物与新医药、海洋高新等产业发展。多模式探索园区共建共享。构建区域公共技术创新服务平台。 3)强化生态环境共保共治。加强区域森林、湿地与海洋生态系统保护。严格落实“三线一单”。推进“七河一带”生态保护修复。联合推进“碧水蓝天净土”保卫战升级版工程。积极对接省“生态云”平台，完善区域环境监测网络。建立环境突发事件应急联动机制。 4)推进公共服务共建共享。实施都市圈高校毕业生就业促进计划。加大高端人才和山区创新人才的支持力度。促进都市圈优质医疗、教育和文体资源共享。推动都市圈社会保障一体化。建立区域公共卫生监测预警和应急管理平台，加强区域应急指挥联动。内外联动，打响都市圈旅游品牌。 5)联合开展招商工作。坚持政府引导、市场主导，加快要素市场一体化。坚决打破地区间的利益藩篱和行政壁垒，充分发挥发展投资基金对各重大领域支持作用，探索创新联合招商工作机制，互通招商信息，共享招商资源。健全利益共享的激励机制。 (2)共建开放、高效、创新、发展的现代物流体系 四市一区共同签署《共建福州都市圈物流产业协同发展框架协议》，议定达成建立长效协作机制、强化产业分工协作、推进设施互联互通、加强疫情防控联动、创新联合招商机制等五方面共识，构建都市圈区域开放、高效、创新、发展的现代物流体系，促进都市圈物流产业健康发展。 1)在强化产业分工协作上，依托福州在建的福州现代物流城，打造福州都市圈物流集散中心。强化都市圈内各主要港口一体化规划建设，明确各主要港口发展定位，加强港口分工与合作。积极发展智慧物流、智慧仓储、共享仓储等现代物流，为都市圈各类企业大宗物资运输提供一站式物流服务，实现降本增效。加强都市圈数字物流建设，整合都市圈内物流资源，形成集聚效应。在物流技术应用、物流信息共享、企业交流合作等方面开展合作。 2)在推进设施互联互通上，加强顶层设计，强化机场、铁路、港口、高速公路等设施联动规划，加快重点港口开发建设，提升都市圈航空枢纽服务能级，完善都市圈高速公路、桥梁、省内外大通道等交通基础设施建设，打造福州都市圈物流枢纽设施互联互通网络体系。挖掘客货兼顾铁路货运能力，提升铁路货运水平。加强协作区重大物流枢纽、物流园区，仓储配送，冷链等重大基础设施布局规划研究衔接。聚焦港口、港区、港城融合发展，积极构建“通道+枢纽+网络”的现代物流运作体系。 3)在加强疫情防控联动上，探索建立都市圈联防联控机制，共同联动落实疫情防控举措，建立都市圈内物流车辆通行机制，统筹做好交通运输保障工作。 (3)积极推进省内通办，强化市场监管领域合作 为进一步深化“放管服”改革，优化政务服务，四市一区先行先试，共同签署《福州都市圈政务合作协议》，全面加强福州都市圈内市场监管领域合作，方便企业和群众异地办事，不断提升政务服务水平，增强企业和群众满意度。 未来，五方将分别在政务服务大厅设立“福州都市圈通办”窗口，印制政务服务事项办事指南；分别编制政务服务相关事项申请材料详细清单和具体申报要求。办理政务服务事项的申请人，可在任一地区提出申请，收件地的审批部门负责咨询、收件，执业药师、特种设备作业人员执业单位所在地的审批部门负责受理、审批、打印、邮寄证照。 (4)全面提升数字都市圈协作广度、深度 四市一区共同签署《福州都市圈数字化协同发展合作协议》，议定达成推动网络基础设施互联互通、推动存储和计算能力协作共享、深化信息数据互联互通互享、推进数字城市协同发展等四方面共识，推动信息化领域合作互补，努力实现各城市居民享受同城化待遇。 1)推动网络基础设施互联互通。结合数字福建宽带工程，发挥福州国家级互联网骨干直联点作用，推动基础网络架构优化，加强网络安全运维体系、服务保障能力等方面协同合作。协同推动5G网络等新型基础设施建设，借助福州5G首批商用试点城市，在域内复制推广优秀数字创新应用，建设5G商用示范区。 2)推动存储和计算能力协作共享。依托数字福建云计算中心、省超算中心和福建智能视觉AI开放平台，共享存算服务能力。推动都市圈智能感知网络和新型城市基础设施建设，建立城市信息模型(CIM)平台。共建跨区域网络安全保障系统。积极争取国家在都市圈布局建设全国一体化算力网络枢纽节点。 3)深化信息数据互联互通互享。在政务数据、健康医疗数据等重点领域开展信息数据深度共享应用，进一步提升信息数据共享准确性和覆盖面，在政务服务、医疗服务等方面探索数据应用机制。鼓励开展公共数据资源场景式开发利用。结合本地数字化建设成果，推进政务服务、公共服务及便民服务共享互补。 4)推进数字城市协同发展。支持域内城市参与数字中国建设峰会承办。协同推进政务服务一体化建设，探索跨区域一网通办、一网统管。加快智能网联车、社会信用体系建设，推出跨区域应用场景，推动各城市居民在生活、旅游等方面享受同城化待遇。 (三)成都都市圈的实践经验 2021年11月29日，四川省政府印发了《成都都市圈发展规划》，这是国家发改委正式批复的第三个都市圈规划和中西部第一个都市圈规划。打造以成都为中心的现代化都市圈，有利于发挥成都极核作用，解决成渝地区经济发展、城市建设不均衡问题，实现协同发展；有利于渐次带动其他城市发展，进而从整体上推动四川区域协同发展，成为四川经济高质量发展新引擎，乃至全国高质量发展增长极和动力源。 1.范围界定 《成都都市圈发展规划》明确，成都都市圈以成都市为中心，与联系紧密的德阳市、眉山市、资阳市共同组成。主要包括：成都市，德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县，眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县，资阳市雁江区、乐至县，面积2.64万平方公里，2020年末常住人口约2761万人；规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域，总面积3.31万平方公里，2020年末常住人口约2966万人。 2.待补短板 成都都市圈总体上还处于起步阶段，与成熟都市圈相比，存在中心城市外溢效应不明显、交通通达深度不够、产业协作配套不强、优质公共服务供给不足、国土空间布局不优等问题。 3.发展前景 统计数据显示，2021年上半年成都都市圈实现地区生产总值1.2万亿元，占全省比重达到47.5%，常住人口城镇化率达到70.3%，全社会固定资产投资、规模以上工业增加值等主要经济指标增速高于全省平均水平。 《成都都市圈发展规划》提出，到2025年，成都都市圈经济总量突破3.3万亿元，城乡居民人均可支配收入接近东部发达地区水平，常住人口城镇化率达75%，基本建成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协作、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。 成都都市圈已是全国经济发展最活跃、创新能力最强、开放程度最高的区域之一，建设现代化都市圈有较好的基础条件。以地理区位为例，成都都市圈是“一带一路”和长江经济带重要交汇点；成都双流国际机场和成都天府国际机场实现“两场一体”运营、航空旅客吞吐量居全国前列；拥有亚洲最大的铁路集装箱中心站，中欧班列开行量居全国前列。从经济实力来看，成都都市圈电子信息、汽车制造、重大装备等先进制造业发展壮大，数字产业加速成长，文体旅游、现代物流、商业贸易等现代服务业集聚发展，2020年成都都市圈经济总量占我国西部地区的比重超过10%，成都市经济总量居全国省会城市第2位。就科技创新而言，成都都市圈科研机构、科技人员规模名列中西部前茅，拥有普通高等学校72所，国家重点(工程)实验室等国家级创新平台超过120个，集聚高新技术企业超过6000家。 此外，在西南财经大学西财智库首席研究员、教授汤继强看来，新冠肺炎疫情导致全球经济不确定性增加，西部陆海新通道、中欧班列等开放通道建设，让四川从内陆腹地变为西向、南向甚至北向开放前沿，成都都市圈有条件、有机会，共建链接全球的内陆改革开放新高地。 4.政策解读 从四个“圈”解读《成都都市圈发展规划》： (1)交通通勤圈 从区域位置来看，德眉资3市中心城区距离成都主城50-70公里，都在高铁半小时、高速一小时通勤圈内。为建设便捷高效的交通通勤圈，《成都都市圈发展规划》聚焦“外建大通道、内建大网络、共建大枢纽”，打造成都都市圈立体交通体系。 四川省区域经济研究会会长、西南交通大学区域经济与城市管理研究中心主任戴宾认为，《成都都市圈发展规划》突出了干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通“四网融合”，将城市轨道交通与区域轨道交通有机衔接起来，强调以“两统”(统一建设标准、统筹建设时序)推动都市圈统一高效的骨干通道网络。戴宾认为，未来将围绕成都这个中心枢纽形成高密度、大流量的人员通勤流，从而进一步形成商务流、信息流，更好促进成都发挥辐射带动作用，也更有利于德眉资接受成都的带动，分享成都的资源和平台。此外，立体交通体系的构建，也有利于密切成德眉资4市之间的经济社会交往，推动成都都市圈一体化、同城化发展。 成都市委常委、常务副市长苟正礼透露，将尽快开工建设成都都市圈环线铁路和市域铁路成德S11线、成眉S5线，推动动车公交化加密提质，同时启动实施第二批“断头路”打通行动计划。 (2)产业生态圈 构建协同共兴的产业生态圈，是《成都都市圈发展规划》布局的重点内容。《成都都市圈发展规划》瞄准制造业、现代服务业、都市农业和数字产业，构建高端切入、错位发展、集群成链的现代产业体系。四川省发展改革委副主任、省同城化办公室副主任陈凯表示，这些产业都是都市圈内已有基础的甚至实力雄厚的，《成都都市圈发展规划》更加注重“集聚”和“高端”。 以制造业为例，《成都都市圈发展规划》提出要通过加强产业分工协作的方式，提升产业链的竞争力，最终形成先进制造业集群。四川省决咨委宏观经济组副组长丁任重认为，发达的都市圈必须要有世界级的制造业集群作为支撑，电子信息是成都的优势产业，应该着力于协同延长产业链，扩大区域内产业内部分工，在全球范围内吸纳集聚要素资源，通过头部企业和重大项目引领带动产业链、价值链向高端迈进。 (3)国际朋友圈 成都都市圈是“一带一路”和长江经济带重要交汇点，成都不仅是全国第三个拥有双国际机场的城市，还拥有亚洲最大的铁路集装箱中心站，如何让“开放的大门越开越大”，与更多的朋友共谋合作，共话未来？ 《成都都市圈发展规划》除了分别从南向、西向、北向作出开放部署，还将重点放在成都都市圈内现有的开放平台“互动”上。《成都都市圈发展规划》明确，加快德阳、眉山、资阳、温江自贸区协同改革先行区建设；加强综保区发展现状评估分析，引导各综保区优势互补，错位发展，积极申建国际空港综保区。 “成都都市圈与南京、福州都市圈相比，身居内陆，开放程度不及前两者，但有独到优势。”西南财经大学西财智库首席研究员汤继强认为，西部陆海新通道、中欧班列等开放通道建设，正让四川从内陆腹地变为西向、南向甚至北向开放前沿，成都都市圈有条件、有机会共建链接全球的内陆改革开放新高地。 (4)优质生活圈 根据《成都都市圈发展规划》，促进公共服务便利共享，从群众急难愁盼问题入手，突出均衡化、便捷化、人文化、品质化，让发展更有温度，让幸福更有质感。 德阳市委书记靳磊表示，坚持公共服务向成都看齐、与成都同质，对标成都建设践行新发展理念的公园城市，天府旌城、天府数谷等重要功能区建设高质量推进，成德同城如居一城正逐步变为现实。 眉山市委书记胡元坤提出，坚持对标成都、共建共享，构建“一刻钟”美好便民生活圈，规划建设全域绿道系统，与成都共建龙泉山城市森林公园，建好成德眉资同城化教育改革创新试验区，规划建设都市圈南部医学中心，加快建设集品牌乐园、康养旅游、川派餐饮等业态于一体的区域消费中心，共同形成都市圈产业和人口的“强磁场”。 资阳市委书记蒋天宝表示，着力“融城”构建同城同质生活圈，深化教育、医疗、文化、社保、政务服务、生态环保等公共服务平台共建、资源共享，推动同城生活覆盖更广、品质更优。 四川省社科院研究员盛毅建议，“打造城乡融合的优质生活圈，要注意区域之间的平衡，这包括不同城市、城市与乡村之间的资源均衡，让绝大多数人都能在生活圈中找到医疗、教育、文化休闲等的适宜选择。” 七、国外都市圈典型经验借鉴 经过长期的发展和实践，国外的都市圈发展已积累了大量可供借鉴的建设经验，学习借鉴国外都市圈建设过程中的教训与经验，对于我国目前的都市圈建设具有非常重要的现实意义。 (一)纽约都市圈 纽约都市圈是世界十大都市圈之一，包含纽约、波士顿、费城、巴尔的摩和华盛顿5座大城市。纽约都市圈虽然汇聚的是世界一流城市，但城市间的分工协作带来的都市圈效率最大化使纽约都市圈成为城市间分工协作的典范。 首先，纽约集中了许多美国大集团的总部和金融机构，同时也是文化、艺术、音乐和传媒中心，拥有众多的博物馆、美术馆、图书馆、科学研究机构和艺术中心，美国三大广播电视网和一些有影响的报刊、通讯社的总部都设在这里。纽约也是美国的工业中心之一，包含服装、印刷、化妆品、机器制造、军火生产、石油加工和食品加工等工业，而且拥有世界上最发达的水陆空交通体系。其次，华盛顿以政治决策为核心。华盛顿市作为美国的首都和政治中心，在国际政治经济中有着至关重要的影响力，许多全球性金融机构总部均位于华盛顿，美国的所有重大的决策都来源于华盛顿。再次，波士顿高等院校集中。波士顿拥有100多所大学，世界知名高校哈佛大学、麻省理工学院、波士顿学院、东北大学和波士顿大学等高等学府均设立于此，使波士顿成为一个智力、技术与文化的中心。最后，巴尔的摩和费城集聚现代化工业。依托于密集高效的铁路线和公路线，费城的重工业和巴尔的摩的冶炼工业，如火力发电厂、化工厂、冶炼厂、造船、军火、机械等工业都非常发达。 纽约都市圈的成功经验：首先，都市圈中应该以经济核心城市为轴心分工协作。在各城市分工协作、优势互补的基础上，实现城市与城市之间的错位发展，发挥整体集聚功能，加快都市圈经济高效运行。其次，合理规划网络化的公共交通系统。交通网络结构的延展程度决定了都市圈的规划范围，从纽约都市圈的发展历程来看，其交通规划的发展是与城市化进程同步进行的，纽约都市圈内各城市是由这些网络化的交通串联起来的。最后，都市圈建设注重绿色可持续发展。都市圈发展往往面临人口密度大、交通拥堵、资源紧缺和环境污染问题，因此纽约都市圈把绿色环保和低碳经济作为发展现代化都市圈的主题。 (二)东京都市圈 东京都市圈也称东京圈，是以首都东京为中心的巨型都市圈，也是日本三大都市圈之一，实际范围一般包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县，因此又称为“一都三县”，是日本太平洋沿岸城市群的核心组成部分之一。东京集金融、服务、教育与工业等多种功能和业态于一身，东京湾区也是全球最大的工业产业带，集中多种类产业。同时，东京拥有目前全球最复杂的城市轨道交通系统，都市圈内汇集了6个世界级的大型港口。东京都市圈不论从建设还是发展看，都充分发挥了引领作用，加快了都市圈品质的提升。 东京都市圈的发展特点比较显著。一是以东京为核心引领都市圈城市共同发展。东京作为都市圈核心城市，集商业、金融、物流和生活服务于一体，进一步带动发展周边城市和卫星城。二是前瞻性规划交通网络建设，加速都市圈一体化。总体规划上采取以公共交通为导向的开发模式(transitoriented development，TOD)与服务设施建设引导的开发模式(service-oriented development，SOD)相结合。TOD模式讲求建立适合于公交的城市土地利用模式，交通管理以人为本，以600米作为搭乘公交范围，塑造和谐完备的工作环境和生存空间。SOD模式则以公共服务设施建设为引导，完善大型公共服务设施，提升新区社会功能，带动整个都市圈发展。同时，东京都市区发展多层次、高密度和高运量的轨道交通。东京的轨道交通出行量占公共交通出行总量的80%，已形成高效率的轨道交通系统。三是城市产业分工细化，聚焦专业领域。2008年，东京、川崎和横滨三市政府签署了《京滨港综合规划》，发展各自优势产业，实现优势互补与共享，避免重复建设。四是防止城市空洞化和发展周边城市并举。一方面，政府通过在市中心区域建设公共住房等方式来推动人口再次向都市聚集，效果明显；另一方面，通过高校外迁等方式带动周边城市产业发展，帮助周边城市的制造业创新升级，加速科技产业化的进程。 (三)首尔都市圈 首尔都市圈包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道，土地总面积占韩国国土面积的11.8%，人口占韩国总人口的近一半。20世纪60年代开始，韩国开始逐步建设首尔都市圈，但是到了1990年之后，首尔都市圈的发展面临两个主要问题：一是经济全球化中如何提高其国际竞争力的问题，二是如何解决人口规模过分膨胀造成的“都市病”问题。面对首尔都市圈发展中出现的问题，韩国中央政府采取了一系列政策和措施，包括区域规划和绿化带建设、分散城市智能、新城建设、新村促进运动、区域协调政策等。这些规划和政策的最终目的都是分散都市圈内部经济活动，减少人口流入首尔，同时促进首尔都市圈其他城市迅速发展。 首尔都市圈的建设经验主要包括：第一，注重都市群内城市分工。首尔都市圈基于各城市的地理位置和人文特征，结合城市功能定位形成城市功能分工体系，减少重复建设和产业同构现象。第二，注重法律建设和制度保障。建设交通部是首尔都市圈的主管部门，主要负责推进实施《首都圈整备计划》，对此后规范中央及地方土地利用和开发计划起到了重要作用。同时，根据《首都圈整备计划法》设立了以国务总理为委员长的首都圈整备委员会。都市圈的合理发展需要市场机制与政府规划的协调性和匹配度，因此，韩国的中央政府和地方政府间通过长期有效的沟通，保障了各项政策从制定、实施到最终落实的有效推进。 八、我国现代化都市圈建设存在的问题 (一)同质化严重，缺乏区域特色 国家和地方层面出台了多个都市圈战略规划，基本每个省份都被包含其中，然而在国家层面的统一布局下，难免不同都市圈的规划面面俱到，除了地域传统的特色产业外，都侧重发展热门产业，在实践中表现为同质化严重，缺乏产业互补性。例如，湖北和河南同处于中国经济地理的中心，均为中部崛起的龙头，其中的武汉都市圈和郑州都市圈由于各城市创新资源和创新环境相似，导致区域内产业链分工同质化严重，造成创新资源的严重浪费。而类似的问题在国内都市圈发展中屡见不鲜，究其原因就是对城市产业发展的定位不清。城市间发展程度类似、地域相近、资源禀赋相似，同质化发展和竞争必然造成地区间发展内耗，都市圈发展实质性进展缓慢。 (二)跨区域协调机制不畅，阻碍区域间协作和融合 跨区域协调不畅一直是都市圈协调发展的障碍。早在1982年长三角都市圈就由当时的上海经济区规划办公室负责协调，但由于区域内城市经济发展差距较大，利益分配难以协调，市场作用在其中发挥不大，地方政府的需求得不到重视，从而导致协调面临重重障碍。20世纪90年代开始的浦东开发，加速了跨区域基础设施的建设，但时至今日仍未形成完善的跨区域协调机制和约束机制。当前，长三角区域一体化进程已经起步，对相应的协调机构和制度发展要求更高，使之更好地服务于长三角区域合作向深层次发展。目前，长三角都市圈已经建立了“三级运作、统分结合”的省际区域协调机制，但由于区域内城市发展水平差距较大、市场化改革进展不一、公共交通布局不合理、缺乏统筹等问题，造成区域协调机制的包容性仍较缺乏，经济主体的积极性仍需要激发。而同为经济发达地区的珠三角都市圈的区域协调主要依赖于省级政府，城市间的协调互动机制没有建立，诸如金融、政治、环境等深层次合作领域的协调制度建设还不完善。总的来看，中国都市圈的协调机制顶层设计虽已建立，但各都市圈普遍存在对区域重大问题协调力度不足的问题，尚未建立起完善、高效、制度化的协调机制，基本上仍以地方政府之间，或地方政府与中央政府之间一事一议的方式完成。 (三)中心城市辐射带动能力不强，资源虹吸效应过强问题突出 都市圈一般采用核心引领模式，即区域以一个或两个核心城市作为发展重点，各类人才和创新资源及优惠政策都会优先满足核心城市需要，最终由核心城市带动区域整体发展。但是目前都市圈表现出核心城市地位过于突出，对于各类资源虹吸能力过强，而对周边城市带动能力不足，甚至加剧了区域内城市发展的不均衡。如京津冀都市圈内各城市间发展水平存在较大差异，京津地区经济发展水平较高，基础设施、公共服务、产业布局、劳动力就业等水平明显高于河北省，但长期以来两地对资金、技术、高层次人才等重要生产要素的集聚效应越来越强，对河北省的外溢效应不明显，甚至造成落后产业、污染产业向河北省转移，进一步扩大了都市圈城市之间的差距。珠三角经济圈经济发展水平也不均衡，发展较好的城市主要在东南部，如深圳、东莞、中山等市，但清远、肇庆等城市则发展较为缓慢，而近些年这些中小城市的资金、优势产业、人才等仍不断向大城市转移，中小城市发展面临更大的挑战。 (四)区域生态环境污染问题突出，治理不协调 都市圈的快速发展会带来人口和资源的逐渐积聚、生产高度集中、商业贸易活动的增多和生活基本设施的完善，随之而来的还有人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张的“都市病”，其中生态环境的恶化随着城市化的进展变得越来越严重。我国很多都市圈快速发展带来水土流失、空气污染、土壤污染、工业污染等环境问题，而且这些问题短时间内难以扭转，给居民生活造成较大影响。近些年，对于都市圈建设和发展过程中突出的生态环境污染问题，不论是中央政府还是各地政府都高度重视，但由于环保问题常常波及多个地区，区域间治理尚缺乏环境治理的协调机制，存在治理标准不一致、管理不规范等问题，加大了环境治理难度，使得跨区域生态环境污染治理问题尚不能妥善解决。 九、我国现代化都市圈发展的路径 (一)精准规划，实现都市圈差异化发展 现阶段，在区域协调发展战略指导下，我国的都市圈发展建设应该坚持因地制宜原则，实现差异化发展。一是对于成熟型和赶超型都市圈，应当注意优化提升区域功能，进一步加强区域内协调机制，加快基础设施一体化建设和公共服务均等化，推进区域内城市间产业和功能分工，注重利用知识经济为增强全球竞争力提供新动能。二是成长型都市圈在加快建设基础设施和培育区域市场一体化的基础上，根据自己的工业化阶段优化产业空间布局，建立区域内城市间长效合作机制，加快推进区域内政府、企业和社会组织的深入合作。三是对于培育型都市圈应该依据自身发展情况加快培育核心城市，建设科学、合理的规模结构的城市体系。通过政策和资金的倾斜争取在教育、文化、科研、社会管理、区域深化合作等领域合作取得突破，加快全方位对外开放，培育自我发展能力。 (二)破除阻碍区域协调的体制机制障碍 首先，创新协商合作机制，都市圈内城市间应当建立多层次合作协商机制，探讨区域内各种城市的发展重点领域并提出推进机制，由各地方政府负责落实。其次，健全规划协调机制，对于整个都市圈发展规划的编制和重点领域的确定由各城市共同商定，城市间彼此配合，融合规划，协同发展。再次，强化政策协同机制。打破原来城市之间的多项政策壁垒，积极采取税收分享机制和征管协调机制，以获得共赢发展，出台统一政策促进社会资本能够积极参与都市圈的发展与建设。区域内要研究出台城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂政策。各地要协同出台城市间房地产市场调控政策，促进城市间商品房供应体系的完善。最后，完善社会参与机制。编制和出台都市圈规划应广泛听取社会各界特别是利益相关方的建议，支持和鼓励智库参与都市圈建设和规划，建立健全第三方评估机制，主动接受社会监督并对社会关切的都市圈建设问题及时回应。 (三)推进都市圈网络化发展 在都市群建设中，要格外重视中小城市在区域发展中的协调发展，推进都市圈内部城市的网络化发展。第一，要建设跨行政边界的以城市功能联系为基础的多中心网络城市群结构。逐步打破原有的行政边界，推动都市圈各城市之间各类资源要素的快速流动，逐步形成网络化的都市圈空间结构。同时，都市圈空间结构应随城市和地区的发展而进行动态调整，以符合所在地区社会经济发展的需要。第二，促进不同等级城市之间的协调发展，实现规模相应、功能互助、产业互补。构建多中心化的网络型都市圈空间结构主要是为了优化资源空间配置，实现区域经济一体化发展。应注意遵循城市和区域发展的客观规律，逐步形成多中心、多层级、多节点的网络型都市圈城市结构，促进大、中、小城市的协调发展。第三，加强都市圈基础设施建设的互联互通。注重推进城市间公共基础设施的一体化协同规划设计、建设和运营，同时也要注重加快5G网络、大数据中心、物联网等“新基建”的适度超前规划和布局。第四，进一步完善都市圈网络化治理模式，努力打破城市地方主义和行政壁垒，积极发展电子政务、大数据中心等信息资源共享和公共服务机制，实现协同效应最大化，促进多元治理主体之间的交流与合作机制，建立利益共享、互惠合作、协同共治的现代都市圈网络治理模式。 (四)加强都市圈生态治理 首先，构建绿色生态网络。编制和实施都市圈生态环境管控方案，保护跨行政区重要生态空间，加强核心城市生态用地维护与建设，城市间联合实施生态系统保护和修复工程。加强城市区域内的生态廊道和绿道衔接，促进林地、绿地、湿地建设，注重区域内河湖水系疏浚以及都市圈生态环境的治理与修复工程。其次，开展城市间生态环境联防联治机制。统一出台城市空气质量达标时间表，强化工业源、移动源和生活源排放污染治理，实现核发机动车注册登记环保标准互认与车用燃料标准统一。加快消除多种城市水资源污染。积极推广城乡生活垃圾分类，加快实现存量生活垃圾场治理工作。鼓励对旧有建筑节能化改造，对新建建筑要求100%落实强制性节能标准。城市规划和供地管理要将建设用地土壤环境管理要求包括其中。最后，建立区域内生态环境协同共治机制。都市圈内各城市加快建设生态环境监测网络一体化建设，对于城乡的大气、流域水、土壤和噪声等污染建立综合防治体制和城市间利益协调机制。都市圈应共同研究和出台生态保护性开发模式，建立生态产品价值实现机制、市场化生态补偿机制。 十、新发展格局下建设都市圈的对策建议 当前，我国都市圈仍处于市场自发阶段，需要进一步的政策引导和支持，加快推进都市圈建设，以便其能够在挖掘内需、激发创新、促进开放上更好发挥作用，在畅通区域经济循环的基础上促进“双循环”新发展格局的形成。 (一)以都市圈为基本单元，加快构建高标准市场体系 都市圈是市场自育的产物，在其发展过程中，土地和资本要素的重要性让位于人和技术要素的重要性，要素流动性提高；企业作为要素组合进行生产的组织，企业家精神增强；城镇化水平提高后，企业生产边界扩大以满足更多人的生产生活需求。因此，基于都市圈构建高标准市场体系应将重点放在要素流动、企业家精神上。要素流动性的提高有赖于都市圈一体化进程的推进。一是加强都市圈轨道交通、公路网、信息网、物流网的建设，促进基础设施一体化，为要素流动提供硬基础；二是加大在基本公共服务、社会保障、社会治理领域的投入力度，促进公共服务一体化，为要素尤其是人的流动提供软保障；三是推进在户籍、土地、金融、科技等关键领域的配套改革，促进市场一体化，为要素流动营造良好环境。企业家精神的迸发有赖于“放管服”改革向纵深推进。一方面，建议设立都市圈行政审批中心，简化审批流程，统一审批标准，扫清企业进入市场、参与竞争的制度障碍。另一方面，要以《反垄断法》和《反不正当竞争法》为遵循，建立完善都市圈市场监管协调机制，提高反垄断、反不正当竞争的执法能力，为企业竞争营造公平有序的市场环境。随着都市圈高标准市场体系的建立，要素流动更加便利，企业家创新创业活动更加活跃，这不仅有利于发挥知识溢出效应、拉动有效的投资与消费，也能够促进对内开放，从而带动对外开放。 (二)以都市圈为基本单元，加快培育区域发展新增长极 从我国区域经济的发展过程来看，从改革开放到2000年期间，我们的主要增长极是沿海的中心城市；从2000到2020年期间，区域经济的增长极从单独的中心城市转向中心城市和都市圈并重。当前及今后一段时间，随着我国主要的中心城市逐渐形成都市圈，中心城市对区域经济的引领作用也就让位于都市圈。这是因为都市圈更有利于集聚效应的发挥和经济韧性的增强，在产业协同集聚与市场整合的过程中，内需潜力得到充分释放、创新活力得到充分激发、内外开放实现共同促进。但需要强调的是，由于内陆和沿海城市在发展阶段、经济和人口规模、交通通畅程度、通勤状况等方面存在明显差异，都市圈引领区域经济发展也要因地制宜，因势利导，避免用固定的增长极建设标准套在所有都市圈上。 (三)加快启动都市圈布局规划 目前，我国的都市圈发展仍处于起步阶段，都市圈规划出台较少，且多集中在东部沿海发达省份，往往包含于城市群发展规划、城市总体规划以及城镇体系规划中。都市圈规划是一种事前干预，培育发展现代化都市圈离不开它的引领带动，下一步应加快启动都市圈布局规划。一是要统筹推进，因地制宜。目前东部地区都市圈规划起步较早，启动较快。针对这种局面，要鼓励有条件的中西部地区加快进度，适时出台都市圈规划，加速都市圈建设步伐。如可根据相应的经济社会指标将分属不同板块的都市圈划分为起步型、发展型、成熟型三种，不同类型的都市圈适用不同的建设标准。二是加强规划间的协调。可以借鉴发达国家的做法，综合采用核心区人口规模、通勤率、通勤人员年龄范围、夜间灯光数据等多指标来进行都市圈范围识别。 (四)加快构建都市圈之间的软硬基础设施 双循环是国家整体性战略，不是哪个区域哪一个点上的战略。单独的都市圈不可能进行双循环。因此，必须有若干个联系密切的都市圈同时启动，才能形成国内国际双循环的良好态势。要形成都市圈之间联系密切，循环通畅，协同发展的局面有赖于软硬基础设施的构建。软性基础设施主要体现在合作机制与共享平台的构建上。都市圈之间要强化政策协同，构建合作机制。考虑到现阶段都市圈的“行政区经济”烙印仍然较重，都市圈之间的关系仍表现为核心大城市政府间的竞争，建议现阶段由行政级别更高的中央政府或省级政府出面，自上而下建立跨区域、跨省份的都市圈经济协调会等准政府组织，在合作机制的框架下，构建信息、科技、旅游商贸等共享平台，加强都市圈之间的沟通协作。都市圈之间的硬性基础设施建设则涵盖交通、能源、电信和环保等领域。其中交通、电信基础设施建设要先行，应考虑通过政府引导社会资本多元化参与的方式，设立都市圈基础设施建设专项投资基金，补齐都市圈之间在公路、铁路、电信等网络型基础设施以及港口、机场等节点型基础设施建设上存在的短板，使人员、物资、信息和资金的流动更加便捷。 参考文献 [1]邢灿.成都都市圈规划获批 中西部发展再添引擎[N].中国城市报，2021-12-06(03). 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